La multa sulla multa - Se è lo Stato ad applicare interessi usurai
Quando una multa non viene pagata, lo Stato fa crescere il debito. Poi arriva una rottamazione e cancella gli aggravi. La sanzione punisce anche il trascorrere del tempo?
«Chi paga in ritardo paga di più.» Sembra una regola di buon senso, tanto che quasi nessuno la discute. Il 15 dicembre scade il termine per aderire alla rottamazione quinquies delle cartelle affidate alla riscossione dagli enti territoriali che hanno scelto di applicarla. Fra i debiti ammessi ci sono anche le multe stradali: chi aderisce ottiene la cancellazione di interessi e maggiorazioni e continua a dovere la quota principale della sanzione iscritta a ruolo, più le spese della procedura. La misura riguarda soltanto alcune posizioni, ma la domanda che solleva è generale: perché lo Stato fa crescere le somme non pagate, se poi rinuncia ripetutamente a quella crescita proprio per riscuoterle?
La crescita ha una fonte precisa: l'articolo 27 della legge 689 del 1981. Per le sanzioni amministrative a cui si applica, ogni semestre di ritardo aggiunge il dieci per cento, dal semestre in cui la sanzione diventa esigibile a quello in cui il ruolo viene trasmesso all'esattore. Dal dicembre 2024, per le violazioni del Codice della strada, l'aumento complessivo non può superare il sessanta per cento. Più dei numeri, però, conta che cosa sia questo aumento. La Corte costituzionale, con l'ordinanza 308 del 1999, lo ha qualificato come sanzione aggiuntiva, escludendo che abbia funzione di risarcimento o di corrispettivo. Chi non paga, quindi, viene punito una seconda volta, e per un fatto diverso dall'infrazione. La Corte ha ritenuto legittima la norma rispetto alla questione che le era stata posta. Resta da capire su che cosa si fondi quel potere: che una norma sia conforme all'ordinamento non basta a dire che cosa la giustifichi.
Di solito, che un debito cresca col tempo lo spieghiamo con il valore del tempo stesso. Chi presta un capitale può pretenderne un corrispettivo; chi non riceve alla scadenza ciò che gli spetta può chiedere interessi moratori anche senza dimostrare un danno preciso e senza aver mai prestato nulla. La multa, invece, nasce dall'esercizio del potere di punire. Il cittadino non ha ricevuto denaro né acquistato un servizio: deve pagare perché ha violato una norma. L'autorità può obiettare che il ritardo la priva di una somma ormai esigibile, e l'obiezione ha un peso. Ma un'obbligazione che nasce come pena non si lascia assimilare senza residui a un credito qualsiasi. Per passare dalla somma dovuta alla somma che cresce non basta osservare che si tratta di denaro.
Che questo inadempimento abbia un rilievo giuridico si può ammettere; resta da spiegare perché debba produrre una seconda punizione in denaro.
Se una violazione vale duecento euro, quella cifra esprime il giudizio che l'ordinamento ha dato del comportamento illecito. Sei mesi dopo, la violazione è grave esattamente come prima. Dopo un anno, il fatto è sempre lo stesso. È cambiato soltanto ciò che il trasgressore ha fatto in seguito: non ha pagato. Che questo inadempimento abbia un rilievo giuridico si può ammettere; resta da spiegare perché debba produrre una seconda punizione in denaro. Anche quando chi non paga lo fa apposta, l'autorità ha i mezzi per riscuotere coattivamente la somma dovuta. Ma se può già farlo, perché dovrebbe anche aumentare la pena? Qui entra in gioco il criterio di necessità di Cesare Beccaria: una pena deve fermarsi a ciò che serve davvero alla sua funzione. Il criterio pesa ancora di più se si guarda a chi colpisce l'aggravio, che cade allo stesso modo su chi decide di non pagare e su chi non ha di che pagare. La regola è uguale per entrambi; le ragioni dell'inadempimento possono essere opposte.
Le rottamazioni rendono il problema difficile da ignorare. Il legislatore ha introdotto più volte procedure di definizione agevolata che cancellano interessi e maggiorazioni pur di recuperare almeno una parte dei crediti accumulati. La convenienza amministrativa si capisce: una somma che si può davvero incassare vale più di un credito destinato a non essere mai riscosso. Ma proprio questa convenienza incrina l'idea che gli aggravi fossero necessari. Cancellati ripetutamente, possono perfino insegnare a qualche debitore ad aspettare la prossima sanatoria, indebolendo la deterrenza che dovrebbero garantire. Si crea poi una disparità fra chi ha pagato nei termini e chi aderisce più tardi alla definizione agevolata: non è detto che il secondo ci guadagni, ma i due non vengono trattati allo stesso modo. Infine, la rottamazione quinquies applica a chi sceglie le rate un interesse del tre per cento annuo. È la remunerazione della dilazione, giuridicamente altra cosa rispetto alle maggiorazioni punitive appena cancellate. La distinzione è chiara. Meno chiaro è perché un debito nato da una sanzione, appena liberato dalle maggiorazioni, debba ricominciare a crescere per il solo fatto di essere pagato nel tempo.
Che un debito non pagato diventi una colpa non lo hanno inventato i sistemi di riscossione. Friedrich Nietzsche, nella Genealogia della morale, rintraccia proprio nel rapporto fra creditore e debitore una delle origini del sentimento di colpa, e la lingua tedesca conserva la traccia di quel legame: Schuld significa insieme debito e colpa. In quella prospettiva l'inadempimento oltrepassa l'obbligazione economica e chiama in causa la responsabilità morale di chi non paga. Di quella logica sembra sopravvivere qualcosa anche nella maggiorazione: il debito insoddisfatto viene trattato come una nuova offesa, che reclama una nuova pena. Nietzsche ne ricostruisce l'origine; se oggi sia legittima è un'altra domanda, e qui torna utile il criterio di Beccaria, che riconduce la questione al limite del potere di punire. Il bisogno di farsi obbedire può giustificare strumenti di esecuzione; non rende per questo indispensabile far crescere una sanzione già fissata.
La multa sarebbe un'obbligazione in denaro di importo determinato, che resterebbe invariato fino al pagamento.
Punire e riscuotere sono due poteri diversi, e tenerli separati avrebbe conseguenze precise. La multa sarebbe un'obbligazione in denaro di importo determinato, che resterebbe invariato fino al pagamento. Non maturerebbero né interessi né maggiorazioni, e al cittadino non verrebbero addebitate spese accessorie: anche i costi amministrativi della riscossione resterebbero all'ente pubblico, come parte di ciò che costa esercitare la sua funzione. Il trasgressore non acquisterebbe con questo alcun diritto di non pagare. L'obbligazione resterebbe dovuta per intero e l'autorità conserverebbe il potere di esigerla. Verrebbe meno soltanto la possibilità che il passare del tempo faccia lievitare la somma stabilita per l'infrazione. Al legislatore toccherebbe trovare, al posto della maggiorazione, strumenti di riscossione efficaci e proporzionati.
La rottamazione quinquies lo rende visibile: la regola da cui siamo partiti, accettata come una conseguenza naturale del mancato pagamento, è una scelta del legislatore, motivata dall'esigenza di rendere efficace la riscossione. E una scelta resta discutibile anche dopo aver superato il vaglio della Corte costituzionale. Le rinunce ripetute agli accessori rispondono a ragioni amministrative comprensibili e, da sole, non provano che imporli fosse ingiustificato. Provano però che la sanzione si può recuperare anche senza le maggiorazioni che ne avevano gonfiato l'importo. Il legislatore continua ad affidare al tempo una funzione punitiva di cui, quando si tratta di incassare, fa volentieri a meno. A ogni nuova rottamazione diventa più difficile chiamarla necessaria.
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